城市是社会发展的主要载体和人类文明的主要成果。从历史的维度看，城市从古到今、迭代发展；从空间的维度看，城市从中心城区向农村不断扩展。所以，城市的发展必然带着历史的记忆和与农村的融合，体现多样化的城市生态。我国城市建设经过20世纪90年代开始到现在30年的快速发展，特别是2010年以来包括城中村在内棚户区改造的大力推进，城市建设水平大幅度提高，城市面貌发生了翻天覆地的变化。但是由于房地产市场发展自身的规律、宏观经济形势变化以及2019年底以来新冠肺炎疫情的影响，城市建设的形势发生了根本性改变，必须及时调整整体思路，全面强化城市更新思想，保证城市建设和发展科学健康。

存在主要问题，一是房地产市场供给侧“功能性缺血”严重。社会资本和地方财政极度困难，房地产开发市场主导和政府主导双双失灵，楼盘烂尾成为普遍现象，以房地产开发为引擎的城市建设面临重大改变。二是房地产市场消费侧整体走弱。一方面，随着近30年大规模开发，住房供应总量已经饱和，加上大城市虹吸效应导致人口流失加剧，住房供应过剩问题突出，我市住房空置率已经超过24%。另一方面，受疫情冲击，以服务业为主体的中小企业、个体经营者无法正常生产经营，长年没有收入，甚至大面积出现生存困难问题。作为住房投资消费和刚需消费的“主要力量”，这些群体对未来的预期大幅度减弱，无法进入住房消费市场，导致房地产市场“严重失血”。消费需求和消费能力双双走弱，成为当前房地产市场面临的重大问题。三是城市更新思想亟待强化。城市更新包括再开发、整治改善和保护三种类型，但我国现在的城市建设偏好大拆大建的开发模式，对于整治改善、特别是有一定文化传承价值的住房保护偏弱，一些具有一定历史文化价值的小区和建筑被一体纳入开发范围，在改造中被夷为平地。同时城中村依旧存在，一些老旧小区仍然没有得到改造提升，成为城市建设的烂尾工程和半拉子工程，不符合城市发展和市民群众向往美好生活的基本要求。

因此建议：

一、尊重城市生态多样性。随着时间的发展和城市空间的不断拓展，城市形成了以2007年以来高层、小高层为主的现代化住宅小区、1980年以来以6-8层为主的老旧住宅区、1980年以前棚户区和3-4层为主的老住宅区，以及城镇化过程中没有完成改造以村民自建房为主的城中村和城市拓展工程中不断出现的城边村。这些不同时期不同类型的住房形态形成了不同类型的城市生态，可以满足不同类型、不同层面市民的居住和生活需求，体现了城市的多样性和包容性。城市建设过程中应该尊重这种多样性，允许一些看似落后、低端的住宅区以一种更加“体面”的方式存在，不搞大拆大建、一刀切。

二、尊重城中村居民主观能动性。城中村是城市发展过程中一个特殊的城市形态，具有鲜明的过渡性特征。在自给自足的农村集体经济模式下，其住房建设完全依靠村民自我进行投资，其住房产品被界定为“小产权房”，除自我使用和出租经营之外，限制进行市场交易。由于容积率相对较低，具有较高的开发价值，房地产企业通过住房安置、提高容积率、开发商品房销售牟利的同时，城中村也成为城市政府通过住房安置、土地收储、高价出让经营城市的主要依托。在当前市场和政府双双失灵以及城市高品质住房相对稀缺的形势下，应该尊重城中村居民的主观能动性，还利于民，在开发企业和城市政府之外，通过规划引领、设计规范、质量监管、政府配套，鼓励城中村居民自主投资，在自有宅基地上进行高品质住房建设。也可通过村集体组织，引入开发企业代建，降低建设成本的同时，整体提升住宅建设水平。经过一定时间的持续努力，逐步完成城中村脱胎换骨式改造，并形成独具地方特色和聚落特点、低容积率、低建筑密度的城市风貌。

三、暂缓实施新的棚户区改造。由于各县市区财政极度困难，保民生保运转保工资任务沉重，前期已经列入国家计划的棚户区改造任务尚有较大缺口，同时由于开发企业在房地产市场低迷形势下普遍存在资金困难问题，棚户区改造已经无法继续大规模推进。尤其是政府主导棚户区改造已经难以为继，应及时按下棚户区改造的“暂停键”，禁止将城边村和城郊村纳入新的改造计划。国有大中型企业棚户区确需改造的，应实行土地划拨供应，交由国有企业投资改造，减轻各级财政负担，集中财力解决好疫情防控和“三保”问题。

四、驰而不息推进老旧小区改造。老旧小区改造从2019年启动以来，全国已完成改造小区14.67万个2549万户，大幅度改善了老旧小区居民的居住环境和生活质量。但在改造过程中，受地方财政资金匹配不到位等因素制约，改造存在重面子不重里子、教育医疗养老等配套设施建设滞后、加装电梯等推进缓慢等问题，还有一些小区没有纳入改造范围。建议将老旧小区改造作为一项长期工作，既重量又重质，明确改造标准，量力而行制定改造年度计划和中长期计划，驰而不息、长期推进。通过改造，让老旧小区跟上城市发展步伐和人民群众不断提高的对美好生活向往的步伐，让老旧小区成为享受得了温情、承载得了乡愁、邻里和谐、温馨舒适、市民生活和城市记忆的港湾。

五、加强具有历史记忆和文化价值的建筑群、居民区的保护性开发。各个不同历史时期建筑的遗存是宝贵的文化遗产，是一个城市的集体记忆，是城市文明之根和凝聚力的核心，也是重要的文化资源。北京、西安、洛阳、郑州、开封、安阳、南京等城市历史悠久，有丰富的历史文化和建筑资源。平顶山市因煤而建、因煤而兴，从城市初建到现在仅有65年历史，是一座典型的新城，历史建筑和文化资源非常有限，应该加倍珍惜。其中，中国平煤神马集团为主、集中连片的棚户区已经完成改造，遗留部分已经成为“稀缺资源”；上世纪60、70年代苏式楼房由于改造成本高遗留较多，其他具有一定时代特色或具有时代代表性的建筑遗留也较少。要强化历史建筑文物保护意识，经过筛选变纳入文物保护范围，通过修补更新进行合理的开发利用。

六、打通城市更新项目房产交易渠道。对于城中村住房，只要居民申请，给予办理集体土地房屋不动产登记，允许普通市民租住的同时，允许长租或者购买其使用权，提高城中村住房的资产价值和变现能力。对于老旧小区二手房交易，予以契税优惠和其他环节的费用减免，鼓励新市民、青年人通过购买二手房解决住房刚需问题，鼓励老旧小区居民以旧换新，改善居住条件。对于历史文化街区和小区，通过政府主导或国有大型企业主导以及税费减免，引入旅游开发和文创项目，实现文化价值和经济价值。

民进平顶山市委:

您们提出的关于“尊重城市生态多样化实际 积极推进城市更新发展”的提案收悉。非常感谢贵委对我市城乡建设工作的关心与支持，我局对您们提出的提案进行了认真的学习与研究，经与市自然资源和规划局共同研究，现答复如下：

一、关于尊重城市生态多样性，实施城市更新行动问题

实施城市更新行动是党的十九届五中全会作出的重要决策部署，是国家“十四五”规划《纲要》明确的重大工程项目。主要是对城市中的旧住宅区、城中村、旧工业区、旧商业区等已经不适应现代化社会生活的区域进行更新改建,旨在完善城市功能,改善人居环境,推进土地、资源节约集约利用,促进经济社会可持续发展。

我市作为资源型城市，城、矿、村三者交融，棚户区、城中村占比大，土地利用、城乡建设短板多，人居环境品质不高，由房地产开发主导的持续扩张、增量建设思路已不适应新的城市发展阶段。实施“城市更新行动”，促进城市资本、土地等要素优化再配置，推动城市建设内涵式发展已得到市委、市政府及市直相关部门的高度重视。成立了以市长为组长的城市更新领导小组，将城市更新与乡村振兴工作共同列为城乡建设发展的头等大事，出台《平顶山市城市更新专项规划》等一系列规范和配套文件。开展城市体检活动，列出“城市病”清单及治理建议，找准城市更新重点，确定以废弃矿山和采煤塌陷区修复治理、老旧小区改造等为重点，实施项目建设，探索城市更新路径，形成了一批典型城市更新示范案例。目前，我市已作为全省五个备选试点城市之一，向住建部申请成为国家城市更新试点城市。

在城市更新推进过程中，我们坚持城市生态多样性原则，主动顺应城市发展规律，尊重人民群众意愿，以内涵集约、绿色低碳发展为路径，转变城市开发建设方式，坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，加强修缮改造，补齐城市短板，注重提升功能，增强城市活力。

一是严格控制大规模拆除。除违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的建筑外，不大规模、成片集中拆除现状建筑，原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。提倡分类审慎处置既有建筑，推行小规模、渐进式有机更新和微改造。倡导利用存量资源，鼓励对既有建筑保留修缮加固，改善设施设备，提高安全性、适用性和节能水平。对拟拆除的建筑，应按照相关规定，加强评估论证，公开征求意见，严格履行报批程序。

二是严格控制大规模增建。除增建必要的公共服务设施外，不大规模新增老城区建设规模，不突破原有密度强度，不增加资源环境承载压力，原则上城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于2。在确保安全的前提下，允许适当增加建筑面积用于住房成套化改造、建设保障性租赁住房、完善公共服务设施和基础设施等。

三是严格控制大规模搬迁。不大规模、强制性搬迁居民，不改变社会结构，不割断人、地和文化的关系。尊重居民安置意愿，鼓励以就地、就近安置为主，改善居住条件，保持邻里关系和社会结构，城市更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。同步推动城市更新与社区治理，鼓励房屋所有者、使用人参与城市更新，共建共治共享美好家园。

四是确保住房租赁市场供需平稳。不短时间、大规模拆迁城中村等城市连片旧区，防止出现住房租赁市场供需失衡加剧新市民、低收入困难群众租房困难。注重稳步实施城中村改造，完善公共服务和基础设施，改善公共环境，消除安全隐患，同步做好保障性租赁住房建设，统筹解决新市民、低收入困难群众等重点群体租赁住房问题，城市住房租金年度涨幅不超过5%。

2023年，我市拟重点推动实施新华区青少年宫周边区域、湛河区火车站片区2个城市更新项目，目前，项目实施方案和控制性规划已通过市规委会审核，项目公司已成立，正加快开展各项前期工作，将确保年内实质性开工建设。同时，启动新华区李庄老村区域城市更新项目，计划按照“干净、整齐、统一、完善、便民”的原则，通过实施区域更新，完善片区基础及配套设施，对色彩、装饰等片区建筑风貌进行改变及控制，增加开放空间及绿地，进而将片区打造成共享的、友邻的、健康的、有情怀的现代智慧社区。通过该项目建设，将积极探索老城区城中村功能疏解和配套设施完善的新路径，系统盘点老城危旧房、城中村、低效楼宇等存量资源，探索综合整治类城中村功能转变、城村融合发展的试点示范。

二、关于持续推进老旧小区改造问题

老旧小区改造是一项民生工程、民心工程。近年来，市委、市政府高度重视老旧小区改造工作，成立了以市长任组长的市城镇老旧小区改造工作领导小组，领导小组办公室设在市住建局。我局充分发挥牵头作用，会同各相关市直机关部门和辖区政府，聚焦重点、抓住要点、破解难点，扎实推进老旧小区改造。截至目前，全市已完成改造项目775个，惠及居民11.29万户，累计完成投资15.59亿元。在工作推进中，我们主要采取了以下六项措施：

一是建立组织，完善工作机制。抽调精干力量，充实市城镇老旧小区改造领导小组办公室，制定了《平顶山市城镇老旧小区改造工作实施方案》，各县（市、区）也都成立了相应组织机构，形成市、县（区）、镇办三级管理体系。

二是广泛宣传，营造良好氛围。1.在市电视台、平顶山日报、晚报播出或刊发老旧小区改造的相关政策、范围、资金使用等信息，全过程公开透明老旧小区改造的相关流程。2.在晚报设立“老旧小区改造那些事”“回眸2022关注鹰城民生实事”专栏，连续多期报道老旧小区改造中的亮点做法，强化示范引领。3.鼓励群众参与改造。通过业主大会、问卷调查、入户调查等方式提高居民的知晓率和参与度，引导居民通过捐资、捐物、参与验收，全过程参与改造，激发居民的家园意识。

三是强化协调，建立联动机制。积极协调水、电、气、暖、通信等单位人员加强与各区对接，建立联络协调机制。另外联合市通管办，确定移动、联通、电信三家专营单位分别牵头市内三区弱电线缆整治工作。

四是多措并举，强化资金保障。我市通过向上争取、地方配套、市场运作和居民自筹的方式强化资金保障。截至目前，共争取上级资金15.76亿元，另外申请老旧小区改造专项债3.28亿元。同时按照“谁受益、谁出资”原则，明确居民出资责任，吸引社会资本参与养老、托幼、超市等公共服务设施建设，为改造提供多方位资金支持。

五是党建引领，创新管理模式。一方面结合我市正在实施的社区治理“五个一”工作机制，指导物业服务企业成立党组织，积极引导物业服务企业承接社区服务功能，提供形式多样的便民服务和延伸服务。另一方面实施党组织领导下的居委会、业委会、物业公司“三方联动”机制，深化基层民主自治。

六是加强督导，建立考核机制。在推进过程中，市级牵头建立相互观摩竞赛制度，通过比特色、比创新、看进度、看满意度评定改造效果，对评比优秀的小区在发放奖补资金时给予适当倾斜。通过建立老旧小区改造督导考核办法，对各县（市、区）计划制定、任务落实、工作进度定期督导考核。

下一步，我们将把老旧小区改造纳入城市更新范围，一区一策，因地制宜，抓好改造。一是统筹谋划，连片改造。结合城市更新行动、完整居住社区建设等要求，积极推进相邻小区及周边地区联动改造、整个片区统筹改造。在改造中有针对性地植入居民最需要的院内绿化、外墙美化、养老、托育、停车等内容，加强适老及适儿化改造、无障碍设施建设，提高群众满意度、获得感。二是开拓思路，多元融资。继续加大宣传力度提高居民的家园意识，鼓励居民出资参与小区改造，指导各县（市、区）以公共服务配套设施运营收入为盈利点，吸引社会资本参与老旧小区改造，不断提升老旧小区公共服务水平。三是强力督导，规范管理。加大督导力度，指导各县（市、区）选择高水平的设计单位统一进行规划设计，树立精品意识，依托街区特色、文化传承，打造一批老旧小区改造的精品工程；选择实力雄厚的施工企业参与老旧小区改造，让居民参与监督管理，真正把好事办好办实。

三、关于加强历史文化街区和历史建筑保护问题

如您们所言，历史文化街区和历史建筑是宝贵的文化遗产，更是一个城市的文明之根和凝聚力的核心，因此，在城市发展中，我们始终坚持在保护中开发，留住城市文化记忆。  

一是坚持应留尽留，全力保留城市记忆。保留利用既有建筑，不随意迁移、拆除历史建筑和具有保护价值的老建筑，不脱管失修、修而不用、长期闲置。对拟实施城市更新的区域，及时开展调查评估，梳理评测既有建筑状况，明确应保留保护的建筑清单。鼓励在不变更土地使用性质和权属、不降低消防等安全水平的条件下，加强厂房、商场、办公楼等既有建筑改造、修缮和利用。采用“绣花”功夫，对旧厂区、旧商业区、旧居住区等进行修补、织补式更新，最大限度保留老城区具有特色的格局和肌理。

二是建立工业遗存保护机制，统筹遗产保护与利用。平顶山因煤而建，因煤而兴，是在矿区基础上建设发展起来的资源型工业城市，工矿特色明显。在城市更新推进过程中，我市将严格落实保护要求，延续城市特色风貌，加强城市生态修复，留白增绿，保留城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”，延续历史肌理及传统风貌，塑造城市特色风貌。保护50年代“工人城”奠定的老城格局，划定老城传统风貌区，识别具有集体记忆的空间要素。保护近现代代表平顶山建成历史的公共建筑、工业厂房等历史遗产，最大限度保留城市工矿文化记忆。引导文化创意、文化旅游、文化服务等相关产业集聚，推进老城区核心区工业遗产整治与复兴，加快疏解非核心功能，引导城市更新重点片区内工业企业有序“退城进园”。

2019年以来，我市已将市区内运销宾馆等13处历史建筑列为平顶山市第一批历史建筑，进行挂牌保护，并指导县（市、区）完成了全部历史建筑挂牌保护工作。2021年5月，郏县东城门和西关被省政府确定为第二批河南省历史文化街区。

四、关于打通城市更新项目房产交易渠道问题

城中村住房用地一般为农村村民宅基地，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作”。依照《不动产登记暂行条例实施细则》（国土资源部令63号）第四十一条规定：“申请宅基地使用权及房屋所有权首次登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：1.申请人身份证和户口簿；2.不动产权属证书或者有批准权的人民政府批准用地的文件等权属来源材料；3.房屋符合规划或者建设的相关材料；4.权籍调查表、宗地图、房屋平面图以及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料”，居民持上述材料提出申请，市自然资源和规划局将依法办理。

市住建局党组书记、局长黄建军代表局党组及全体干部职工，对您的关心与支持再次表示衷心的感谢，欢迎您继续关注我市城乡建设工作并多提宝贵意见。

2023年5月24日